30 марта 2015 года

Как сохранить памятник в исторической среде: дом Арбекова и его охранные зоны

В центре внимания проекта «Белые пятна карты «мест памяти» Нижегородской области», осуществляемого фондом «Дать Понять», – ситуация с домом Арбекова, которому недавно была посвящена специальная публикация «Крестьянская усадьба в центре Нижнего Новгорода.

На примере этого памятника градостроительства и архитектуры регионального значения попробуем выяснить, что нужно сделать, чтобы юридически защитить объект культурного наследия (ОКН). Кто здесь главные действующие лица? Какие процедуры и согласования необходимо пройти, чтобы памятник истории и культуры не был утрачен в случае действий потенциального застройщика? От чьих действий и решений это зависит?

Поиски ответов на эти вопросы ведут нас к действующему законодательству РФ, которое всю ответственность за сохранение памятника истории и культуры накладывает на собственника того или иного объекта. То есть статус памятника, когда-то присвоенный историческому зданию или шедевру архитектуры государством, проблему его охраны не решает. Помимо этого статуса еще необходимо разработать проект зон охраны* ОКН, режим использования земель и градостроительный регламент в границах данных зон, провести историко-культурную экспертизу этого проекта, согласовать и утвердить границы его территорий и охранных зон, подписать охранные обязательства.

Получается, что главным актором здесь становится собственник, способный не только осознать ценность и уникальность принадлежащего ему строения, но и финансировать разработку научно-проектной документации проекта его зон охраны и градостроительных регламентов по условиям охраны ОКН, а также государственную историко-культурную экспертизу этого проекта.

В случае с домом Арбекова (улица Ульянова, дом № 4) собственником части здания памятника (ЗАО «Компания Ордер») по установленной законом процедуре была заказана разработка проекта зон охраны научно-исследовательскому предприятию «Этнос». Произошло это два года назад – 25 марта 2013 года.

Интересно, что в охранную зону дома Арбекова специалисты, аттестованные Министерством культуры РФ, включили не только два флигеля усадьбы (дома 4б и 4в), но и соседний дом № 6 по улице Ульянова (дом коллежского асессора Л.Н.Щепетова). Согласно научно-проектной документации «Этноса», он «представляет собой историко-культурную ценность, является исторически ценным градоформирующим объектом», а «градостроительная ситуация и анализ визуального восприятия дома Арбекова дают основания для предложения по установлению охранной зоны этого памятника, в пределах которой должен быть установлен режим регенерации** историко-градостроительной среды, исходя из сложившейся исторической планировочной структуры».

В итоге, граница охранной зоны ОКН регионального значения – «Доходного дома И.П.Арбекова, 1881 – 1882 гг.», превышает территорию самого памятника как отдельного здания, т.к. она «обусловлена как особенностями визуального восприятия памятника в ряду исторической застройки улицы, так и необходимостью сохранения памятника в его исторической среде, определяемой сохранившимися историческими границами земельного участка памятника и смежного домовладения № 6». Это наглядно демонстрирует представленная ниже схема, разработанная «Этносом», где границы охранной зоны памятника отмечены фиолетовыми линиями и точками:

Следующий этап юридической защиты памятника – прохождение государственной историко-культурной экспертизы выполненного «Этносом» проекта зон охраны – также осуществлен за счет собственника ОКН, оплатившего работу трех экспертов, аттестованных, согласно действующему законодательству, Министерством культуры РФ.

2 декабря 2013 года экспертная комиссия признала научно-проектную документацию соответствующей требованиям государственной охраны ОКН и рекомендовала Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области принять меры по утверждению в установленном порядке границ территории и охранной зоны ОКН регионального значения «Доходный дом И.П.Арбекова, 1881 – 1882 гг.», режима использования земель и градостроительного регламента в данных границах в соответствии с научно-проектной документацией «Этноса».

С этого момента сохранение памятника зависит уже не от его собственника, а от Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, которое 27 декабря 2013 года приняло решение согласовать представленную научно-проектную документацию, но до сих пор не утвердило ее в установленном порядке. А порядок таков: на основе проекта зон охраны, прошедшего государственную экспертизу, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области должно разработать проект постановления Правительства Нижегородской области. А этот проект, в свою очередь, должен быть утвержден Постановлением Правительства Нижегородской области.

Что же мешает органу охраны ОКН на протяжении 1 года и 4 месяцев выполнить свои прямые обязанности? Этот вопрос мы решили адресовать напрямую в Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области и получили такой комментарий:

– До декабря 2014 года данный проект не мог быть утвержден в связи с тем, что проектируемая охранная зона ОКН полностью располагалась в границе охранной зоны ОКН федерального значения «Нижегородский Кремль (согласно постановлению Администрации Нижегородской области от 11.09.2000 № 232). В соответствии с п. 22 Положения о зонах охраны ОКН (памятников истории и культуры) народов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.08.2008 № 315, в случае если в пределах территорий зон охраны ОКН федерального значения установлены зоны охраны объекта культурного наследия регионального значения, на указанных территориях действуют режимы использования земель и градостроительные регламенты, установленные в границах зон охраны ОКН федерального значения.

Постановлением Правительства Нижегородской области 17 декабря 2014 года № 905 постановление Администрации Нижегородской области от 11 сентября 2000 года № 232 признано утратившим силу, а также утверждены границы территории, режимы использования земель в границе данной территории, границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон ОКН федерального значения – «Нижегородский Кремль, XVI-XX вв.».

Согласно данному постановлению проектируемая охранная зона ОКН регионального значения «Доходный дом И.П.Арбекова» расположена в границе зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности*** ЗРЗ-7 ОКН федерального значения «Нижегородский Кремль, XVI-XX вв.». Таким образом, стало целесообразным утверждение в границе названной ЗРЗ-7 охранной зоны ОКН регионального значения, т.к. режим охранной зоны предполагает более строгие ограничения строительной и иной хозяйственной деятельности, чем режим ЗРЗ.

Однако охранная зона ОКН регионального значения «Доходный дом И.П.Арбекова» и в настоящее время не может быть утверждена в связи с тем, что часть проектируемой охранной зоны расположена в границах земельного участка, в отношении которого администрацией города Нижнего Новгорода выдано разрешение на строительство жилого дома с помещениями общественного назначения и автостоянкой, пристроенной котельной, в то время как режим охранной зоны исключает возможность нового строительства в её границе.

Данный комментарий Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области не выдерживает проверки действующими нормативно-правовыми актами.

Во-первых, согласно ст. 13 «Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315, «положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон». Первичным в этих «Положениях» является охрана памятников, а не новое строительство.

Во-вторых, согласно ст. 22 цитируемого выше Положения, «в случае если в пределах территорий зон охраны объекта культурного наследия федерального значений установлены зоны охраны ОКН регионального или местного (муниципального) значения на указанных территориях действуют режимы использования земель и градостроительные регламенты, установленные в границах зон охраны ОКН федерального значения». В данном случае, ОКН регионального значения – доходный дом И.П.Арбекова (ул. Ульянова, 4 (литера А) – находится «в границе зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ-7 объекта культурного наследия федерального значения «Нижегородский кремль, XVI – XX в.в.», что следует из п. 4 Приложения № 10 Постановления Правительства Нижегородской области от 17 декабря 2014 года № 905. Установленный «Режим использования земель и градостроительные регламенты в границе зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ-7» гласит: «На сопряженной с данными объектами культурного наследия регионального значения территории действует настоящий Режим до утверждения в установленном порядке границ их территорий и охранных зон».

В-третьих, согласно ст. 18 «Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315, «ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объектов культурного наследия, подлежат государственной регистрации».

В-четвертых, согласно ст. 3 того же Положения, «границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков», а, по ФЗ-73 от 25.06.2002 г. (в редакции от 08.03.2015) «Об объектах культурного наследия (памятники истории и культуры народов РФ», «необходимый состав зон охраны ОКН определяется проектом зон охраны ОКН».

Из всего вышеизложенного следует, что для сохранения памятника градостроительства и архитектуры регионального значения – дома И.П.Арбекова на ул. Ульянова, 4 – требуется честное и законное выполнение своих обязанностей Управлением охраны объектов культурного наследия Нижегородской области. Иначе открытым остается целый ряд вопросов. В частности, что первично: памятник истории и культуры или новая стройка? Какова роль Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области в соблюдении баланса интересов нового строительства и сохранения памятника в его исторической среде согласно проекту охранных зон и действующему законодательству РФ? И найдется ли в России хотя бы один собственник ОКН, который в дальнейшем станет финансировать разработку проекта зон охраны памятника и проведение государственной историко-культурной экспертизы, если на примере дома Арбекова в Нижнем Новгороде будет показано, что все его усилия тщетны, а главное действующее лицо – застройщик?

Для справки:

* Охранная зона объекта культурного наследия – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Пункт 2, статьи 34 ФЗ от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ.

** Регенерация – сохранение и восстановление градостроительных качеств памятников и среды (планировки, пространственной организации, застройки, памятников, визуальных связей между ними и окружающей средой). Включает реставрацию памятников, санацию застройки, реставрацию или модернизацию сохраняемых зданий, функциональное насыщение застройки, компенсационное новое строительство взамен утраченных зданий, полностью подчинённое сложившемуся и основанное на учёте исторических традиций; благоустройство и озеленение, характерное для объекта регенерации». Абзац 2 пункта 1 Примечания Приложения 2 Методических указаний об использовании памятников истории и культуры как градоформирующих факторов при разработке генеральных планов и проектов детальной планировки городов, утвержденных Госгражданстроем и Министерством культуры СССР от 25.02.1986 г.

Сохранение и восстановление градостроительных качеств объектов культурного наследия и историко-градостроительной среды (планировки, пространственной организации, застройки, памятников, визуальных связей между ними и окружающей средой и т.д.) включает реставрацию объектов культурного наследия, санацию застройки, реставрацию или модернизацию сохраняемых зданий, функциональное градостроительных комплексов, а также строительство на территориях, градостроительная структура которых деградировала – в целях приведения ее в соответствие со значимостью каждого конкретного участка в системе города. Определение разработано НИП «Этнос».

*** Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – «территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность». Пункт 2 статьи 34 ФЗ-73 от 25.06.2002 г.

Участок в пределах зон охраны объекта культурного наследия, на котором застройка и иная хозяйственная деятельность регламентируется по высоте, протяженности, объёму, функциональному назначению, плотности, масштабности, конфигурации, соответствию красным линиям застройки, историческим земельным участкам и домовладениям, по архитектурному облику зданий, сооружений и застроенных территорий. Устанавливается для сохранения и восстановления сложившейся планировочной структуры, обеспечения гармонического единства новой застройки с исторически сложившейся. Глава 2 проекта Положения о зонах охраны объектов культурного наследия Российской Федерации, М., 2003 г.

Галина Филимонова

В настоящей публикации использованы фотографии Галины Филимоновой, а также схема границ территории и охранной зоны ОКН регионального значения - дома И.П.Арбекова (ул. Ульянова,4, литер А), разработанная научно-исследовательским предприятием «Этнос»

Настоящая публикация размещена на сайте Галины Филимоновой в рамках проекта «Белые пятна карты «мест памяти» Нижегородской области»

Как поддержать проект?